La fattura elettronica nei rapporti con la pubblica amministrazione

1. PREMESSA

La legge n. 228/2012 (Legge di stabilità 2013) ha introdotto a partire dal 1° gennaio 2013, una serie di semplificazioni fiscali e tributarie volte a ridurre gli oneri amministrativi per i cittadini tra cui l’uso della fatturazione elettronica che è stata di fatto equiparata a quella cartacea.

Con il decreto ministeriale n. 55 del 3 aprile 2013, pubblicato sulla G.U. n. 118 del 22 maggio 2013, sono state individuate le regole tecniche e le linee guida per la gestione dei processi di fatturazione elettronica verso la Pubblica Amministrazione in ossequioal percorso legislativo attivato con la Legge Finanziaria 2008 (Legge n. 244 del 2007, articolo 1, commi da 209 a 214) e le seguenti date di decorrenza dell’obbligo di emissione della fattura elettronica da parte dei fornitori della pubblica amministrazione:

• 6.6.2014 per i Ministeri, Agenzie fiscali ed Enti nazionali di previdenza ed assistenza sociale (INPS, INARCASSA, CNPADC, ENPAM, CIPAG, ENPACL, ecc)
• 06.06.2015 per le altre Amministrazioni (decorrenza modificata al 31/03/2015 dal Decreto Renzi)

L’invio delle fattura, in formato XML e con firma digitale, va effettuato tramite il sistema di Interscambio SDI.

La trasmissione della fattura al SDI e la ricezione della stessa da parte della P.A. può avvenire attraverso i seguenti canali:

• PEC (per i soggetti forniti di casella di posta elettronica certificata);
• SDICoop (sistema di trasmissione per coloro che utilizzano servizi di cooperazione applicativa web services);
• SPCoop (sistema di trasmissione basato sul trasferimento dati tramite il Sistema Pubblico di Connettività);
• SDIFTP (sistema di trasmissione basato sul trasferimento dati tramite protocollo FTP);
• Internet (tramite il sito www.fatturapa.gov.it per i soggetti abilitati a Entratel, Fisconline o Carta nazionale dei servizi

2. AMBITO DI APPLICAZIONE DELLA FATTURAZIONE ELETTRONICA NEI CONFRONTI DELLA P.A.

Il citato decreto n. 55/2013 introduce una serie di disposizioni in materia di emissione, trasmissione e ricevimento della fattura elettronica, attraverso il Sistema di interscambio, ai sensi dell’articolo 1, commi da 209 a 214, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, e successive modificazioni.

Le disposizioni del suddetto decreto si applicano nei riguardi delle Amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, e degli Enti pubblici nazionali, di cui al comma 209 dell’articolo 1 della legge 24 dicembre 2007, n. 244.

3. TERMINE DI CARICAMENTO DELLE ANAGRAFICHE NELL’INDICE DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI (IPA)

Sulla base delle disposizioni contenute nell’articolo 3, comma 1, del predetto D.M. n. 55/2013 alle Pubbli­che amministrazioni destinatarie di fatture elettroni­che è stato imposto l’obbligo di individuare i propri uffici che dovranno ricevere le predette fatture.

Per tale ragione, le Pubbliche amministrazioni desti­natarie di fatture elettroniche sono chiamate a inseri­re l’anagrafica dei propri uffici deputati alla ricezione delle fatture elettroniche nell’Indice delle Pubbliche amministrazioni (IPA), istituito all’articolo 11 del D.P.C.M. 31 ottobre 2000. L’IPA provvede poi ad attribuire un codice univoco a ciascuno degli uffici e a renderlo pubblico tramite il proprio sito www.indiceipa.gov.it.

Tale codice univoco assegnato dall’IPA è uno dei dati da riportare obbligatoriamente in ogni fattura elettronica emessa nei confronti della Pubblica amministrazione.

Nel caso in cui, infatti lo stesso non venisse riportato, la fattura viene rifiutata dal sistema di interscambio.

Il codice univoco costituisce, pertanto, un elemento es­senziale per la trasmissione della fattura allo speci­fico ufficio dell’Amministrazione committente.

Per tale ragione, l’articolo 6, comma 5, D.M. n. 55/2013 stabilisce che il termine entro il quale ciascuna Pubblica am­ministrazione deve completare il caricamento in IPA dell’anagrafica dei propri uffici deputati alla ricezione delle fatture elettroniche precede di 3 mesi la data di decorrenza dell’obbligo di fatturazione elettronica.

In questo modo viene assicurato che i codici univoci degli uffici destinatari del­le fatture elettroniche siano già disponibili e possano essere impiegati alla data di decorrenza dell’obbligo di fatturazione elettronica, e anzi siano resi disponi­bili con un anticipo sufficiente all’adeguamento dei processi amministrativi e contabili, nonché dei siste­mi gestionali, dei fornitori delle Pubbliche ammini­strazioni interessate.

In capo a ciascuna P.A. vi è l'obbligo di comunicare ai propri fornitori il codice univoco ottenuto dall'IPA in modalità tale da permettere l'associazione con i contratti vigenti.

Va precisato, inoltre, che sul sito dell’IPA è indicato, in relazione ad ogni ufficio destinatario della fatturazione elettronica, la data a partire dalla quale il servizio di fatturazione elettronica è attivo.

Il decreto legge n. 66 del 24 aprile 2014, (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 24 aprile 2014, n. 95) recante “Misure urgenti per la competitività e la giustizia sociale”, ridisegna l’avvio della fatturazione elettronica relativamente alle amministrazioni pubbliche, comprese quelle locali, diverse dai Ministeri, agenzie fiscali ed enti di previdenza, con la finalità di completare il prima possibile il percorso di adeguamento e digitalizzazione delle amministrazioni pubbliche.

Sulla base della predetta normativa il legislatore ha anticipato al 31 marzo 2015 (il D.M. 55/2013 aveva fissato il termine al 6 giugno 2015) l'avvio del sistema che prevede l'obbligo di utilizzo della fatturazione elettronica nei rapporti economici tra pubblica amministrazione e fornitori di cui all'articolo 6 del decreto del Ministro dell'economia e delle finanze 3 aprile 2013, n. 55, recante «Regolamento in materia di emissione, trasmissione e ricevimento della fattura elettronica da applicarsi alle amministrazioni pubbliche ai sensi dell'articolo 1, commi da 209 a 213, della legge 24 dicembre 2007, n. 244».

Il predetto decreto, inoltre, ha anticipato alla medesima data del 31 marzo 2015, sentita la Conferenza unificata, il termine dal quale decorrono gli obblighi previsti dal citato decreto del Ministro dell'economia e delle finanze 3 aprile 2013, n. 55, con riferimento alle amministrazioni locali.

4. EMISSIONE DELLA FATTURA ELETTRONICA

In base all’articolo 2, comma 4, D.M. n. 55/2013:

La predetta disposizione risulta in linea con quanto disposto dall’articolo 21, comma 1, D.P.R. n. 633/72, secondo il quale:

Infatti, la ricevuta di consegna di cui al paragrafo 4 dell’alle­gato B al D.M. n. 55/2013 viene rilasciata in un momento sicuramente successivo a quello in cui la fattura è nella disponibilità della Pubblica Amministrazione committente.

In tal senso il rilascio, da parte del si­stema di interscambio, della ricevuta di consegna è certamente sufficiente a provare:

1. sia l’emissione della fattura elettronica,
2. sia l’avvenuta ricezione da parte della Pubblica amministrazione committente.

4.1 Quando la fattura si considera emessa o ricevuta

L’emissione della fattura da parte del soggetto cedente/prestatore e la ricezione della stessa da parte del cessionario/committente vengono effettuate in due momenti distinti che possono essere autonomamente individuati.

In particolare, l’articolo 21, comma 1, D.P.R. n. 633/72, in combinato con quanto disposto dalle Regole tecniche di cui all’allegato B al D.M. n. 55/2013, consente di determinare le condizioni alle quali la fattura elettronica inviata al sistema di interscambio può darsi per emessa dal soggetto cedente o prestatore.

Un chiarimento molto importante contenuto nella circolare n. 1/2013 del MEF, riguarda il momento in cui una fattura elettronica può darsi per emessa.

In particolare, il Ministero precisa che, in accordo con le disposizioni contenute nell’articolo 21, comma 1, D.P.R. n. 633/72, questo viene individuato non solo nella ricevuta di consegna recapitata al fornitore dal Sistema di interscambio quando l'inoltro della fattura ha avuto esito positivo, ma anche a fronte del rilascio dal parte del sistema di interscambio della notifica di mancata consegna di cui al paragrafo 4 dell’allegato B al D.M. n. 55/2013. Infatti:

• il richiamato articolo 21, comma 1, D.P.R. n. 633/72 dispone che la fattura può darsi per emessa “all’atto della sua consegna, spedizione, trasmissione o messa a disposizione del cessionario o committente” e tale previsione si applica tanto alle fatture cartacee quanto a quelle elettroniche;
• nel caso in esame, l’articolo 1, comma 211, L. n. 244/07 prevede che le fatture non vengano inviate direttamente all’Amministrazione committente, ma siano veicolate tramite il sistema di interscambio, cui i fornitori delle Pubbliche amministrazioni sono dunque tenuti a inviare le proprie fatture;
• le Regole tecniche di cui all’allegato B al D.M. n. 55/2013 dispongono, al paragrafo 4, che il sistema di interscambio, all’atto della ricezione di una fattura elettronica e una volta superati i controlli previsti per la fattura stessa, provveda a inoltrarla al competente ufficio dell’Amministrazione committente, identificato tramite il codice univoco riportato nella fattura medesima.

In funzione dell’esito di tale inoltro, il sistema di interscambio rilascia al soggetto che ha inviato la fattura una ricevuta di consegna, nel caso in cui l’inoltro abbia avuto esito positivo, ovvero una notifica di mancata consegna, nel caso in cui l’esito sia negativo.

In nessun caso il sistema di interscambio rilascia un documento comprovante il mero ricevimento della fattura da parte del medesimo.

Come sopra evidenziato, nel caso in cui l’inoltro all’Amministrazione committente abbia avuto esito positivo, la conseguente ricevuta di consegna recapitata al soggetto che ha inviato la fattura è certamente sufficiente a provare:

• sia l’emissione della fattura elettronica,
• sia la sua ricezione da parte della Pubblica Amministrazione committente.

Nel caso in cui l’inoltro all’Amministrazione committente abbia avuto esito negativo il soggetto che ha inviato la fattura riceve dal sistema di interscambio una notifica di mancata consegna, recapitata:

• entro 48 ore se il canale di comunicazione tra sistema di interscambio e Pubblica amministrazione è costituito dalla posta elettronica certificata (PEC);

• ovvero, entro 24 ore negli altri casi.

Tale notifica di mancata consegna è sicuramente sufficiente a provare la ricezione della fattura da parte del sistema di interscambio e, conseguentemente, l’avvenuta trasmissione della fattura da parte del soggetto emittente verso il sistema di interscambio. Anche in tale caso la fattura può darsi per emessa. Sarà poi il SdI a farsi carico di contattare il destinatario della fattura affinché provveda alla risoluzione del problema ostativo alla trasmissione.

5. DIVIETO DI PAGAMENTO IN ASSENZA DI FATTURA ELETTRONICA

L’articolo 6, comma 6, del D.M. n. 55/2013 prevede che, trascorsi 3 mesi dalla data di decorrenza dell’obbligo di fatturazione elettronica, le Pubbliche amministrazioni non possono procedere ad alcun pagamento, nemmeno parziale, sino all’invio delle fatture in formato elettronico.

5.1 Pagamento delle fatture cartacee emesse prima della data di decorrenza dell’obbligo di fatturazione elettronica

La circolare (par.4) in commento, fornisce chiarimenti in merito alla portata del divieto in esame, precisando se il medesimo debba intendersi esteso anche alle fatture in forma cartacea emesse prima della data di decorrenza dell’obbligo di fatturazione elettronica.

Al riguardo la circolare precisa che:

• le P.A. (nei confronti delle quali l’obbligo di fatturazione elettronica scatta dal 6 giugno p.v.) possono accettare e pagare le fatture emesse in forma cartacea prima del 6 giugno 2014;
• i fornitori a partire dal 6 giugno 2014 non possono più emettere fatture in forma cartacea.

6. IMPOSSIBILITA’ DI RECAPITO DELLA FATTURA ELETTRONICA

La circolare ha fornito chiarimenti nei casi, di seguito indicati, in cui risulti impossibile recapitare la fattura elettronica all’Amministrazione committente:

1. pur essendo l’Amministrazione presente in IPA, risulti non identificabile il codice ufficio da utilizzare;

2. l’Amministrazione non sia censita in IPA;

3. non sia possibile trasmettere all’Amministrazione la fattura correttamente ricevuta dal sistema di interscambio.

6.1 Codice Ufficio dell’amministrazione non desumibile dall’IPA

Le specifiche operative relative all’allegato D al D.M. n. 55/2013 prevedono che, per ciascuna Amministrazione presente in IPA, sia reso disponibile un Ufficio di fatturazione elettronica “Centrale” denominato “Uff_eFatturaPA”.

Tale ufficio centrale potrà essere utilizzato dal fornitore per l’invio della fattura elettronica esclusivamente nel caso in cui non abbia ricevuto la comunicazione del codice ufficio destinatario di fattura elettronica da parte dell’amministrazione e, pur avendo riscontrato la presenza dell’Amministrazione in IPA, non sia in grado di individuare in modo univoco, sulla base dei dati contrattuali in proprio possesso, l’Ufficio destinatario della fattura.

Al fine di evitare l’utilizzo improprio del Codice FE Centrale, nel caso in cui una fattura sia destinata ad un Ufficio di fatturazione elettronica Centrale, le regole tecniche di cui all’allegato B al D.M. n. 55/2013 prevedono che il sistema di interscambio verifichi, sulla base dei dati fiscali di destinazione della fattura in essa contenuti, l’esistenza in IPA di un solo Ufficio di fatturazione elettronica deputato al ricevimento della fattura.

Nel caso in cui sia possibile identificare univocamente tale codice ufficio il sistema di interscambio respinge la fattura inviando al mittente una “notifica di scarto”, segnalando il codice ufficio identificato.

In caso contrario, il sistema di interscambio inoltra all’Amministrazione la fattura ricevuta, che riporta l’indicazione del Codice FE Centrale.

Ne deriva che, ove ricorrano le suddette condizioni per l’impiego del Codice FE Centrale e il sistema di interscambio non rilevi un utilizzo improprio di tale codice, possono essere inviate al Codice FE Centrale le fatture relative ai diversi Uffici destinatari di fattura riferibili ai dati fiscali contenuti nella fattura.

Le Amministrazioni possono rifiutare le fatture inoltrate agli Uffici di fatturazione elettronica “Centrale”, e riportanti quindi un Codice FE Centrale, esclusivamente nel caso in cui la fattura non sia attribuibile all’Amministrazione, ivi compresa ogni sua componente organizzativa, anche in caso di organizzazioni autonome che da essa derivano. Infatti, per questi casi, il sistema di interscambio accetta esclusivamente il codice causale indicato nelle specifiche tecniche operative delle Regole tecniche di cui all’allegato B al D.M. n. 55/2013, restituendo, negli altri casi, un messaggio di segnalazione di anomalia.

6.2 Amministrazione non censita in IPA

Nel caso in cui il fornitore, non avendo ricevuto alcuna comunicazione da parte dell’Amministrazione, abbia rilevato l’assenza in IPA dell’Amministrazione stessa, il fornitore può indicare in fattura come codice ufficio il valore di default indicato nelle specifiche tecniche (Allegato B al D.M. n. 55/2013).

Al fine di evitarne un utilizzo improprio, la procedura prevede che nel caso in cui in una fattura sia indicato tale valore di default, il sistema di interscambio verifichi - sulla base dei dati fiscali di destinazione della fattura in essa contenuti - l’esistenza in IPA di un solo Ufficio di fatturazione elettronica deputato al ricevimento della fattura ovvero, nel caso siano individuati più Uffici di fatturazione elettronica, che questi siano afferenti alla stessa amministrazione.

In particolare:

• nel caso in cui sia possibile identificare univocamente un Ufficio di fatturazione elettronica, il sistema di interscambio respinge la fattura inviando al mittente una “notifica di scarto”, segnalando il codice ufficio identificato;

• nel caso in cui siano individuati più Uffici di fatturazione elettronica afferenti alla stessa amministrazione il sistema di interscambio respinge la fattura inviando al mittente una “notifica di scarto”, segnalando il Codice FE Centrale dell’amministrazione individuata;

• in tutti gli altri casi, il sistema di interscambio rilascia al fornitore una “Attestazione di avvenuta trasmissione della fattura con impossibilità di recapito”, la quale consiste in un messaggio firmato elettronicamente, contenente la fattura ricevuta dal sistema di interscambio, sufficiente a dimostrare che:

• la fattura in esso contenuta è pervenuta al sistema di interscambio nel rispetto delle regole tecniche di cui al D.M. n. 55/2013;
• non è stato possibile recapitarla all’Amministrazione committente per cause non imputabili al fornitore.

Il fornitore che abbia ricevuto dal sistema di interscambio una “Attestazione di avvenuta trasmissione della fattura con impossibilità di recapito” si trova quindi nella condizione di non poter recapitare la fattura regolarmente emessa all’Amministrazione committente tramite il sistema di interscambio, come previsto dall’articolo 1, comma 211, L. n. 244/07, e tale condizione si è determinata per cause non imputabili al fornitore stesso.

In tale evenienza il sistema di interscambio segnala il caso agli enti di controllo preposti, affinché l’Amministrazione interessata provveda a instaurare e tenere funzionante il canale di interscambio, così come previsto dalle Linee guida di cui all’allegato C al D.M. n. 55/2013.

In sostanza, spetta all’iniziativa delle Amministrazioni medesime ottemperare a tale obbligo, tant’è che non è previsto alcun potere sostitutivo in caso di inottemperanza.

Occorre pertanto individuare, nei termini di seguito specificati, una procedura che consenta al fornitore di recapitare comunque la fattura all’Amministrazione committente, e vedere soddisfatto il proprio diritto a percepire il corrispettivo contrattualmente previsto, ferme restando le verifiche cui l’Amministrazione deve in ogni caso sottoporre le fatture ricevute prima di procedere al pagamento.

Come chiarito in precedenza, l’“Attestazione di avvenuta trasmissione della fattura con impossibilità di recapito” è sufficiente a dimostrare che la fattura in essa contenuta è pervenuta al sistema di interscambio nel rispetto delle regole tecniche di cui al D.M. n. 55/2013 e che non è stato possibile recapitarla all’Amministrazione committente per cause non imputabili al fornitore.

Una volta ricevuto tale messaggio, il fornitore, che ha già assolto all’obbligo di emissione della fattura in forma elettronica potrà comunque direttamente trasmettere all’Amministrazione committente o mettere a disposizione di quest’ultima la fattura elettronica.

È ad esempio possibile trasmettere l’attestato inviato dal sistema di interscambio che, come specificato, è firmato elettronicamente e contiene la fattura elettronica, tramite un servizio di posta elettronica o altro canale telematico, ovvero di metterlo a disposizione dell’Amministrazione committente tramite portali telematici che consentano a quest’ultima di effettuare il download dell’attestato e della fattura elettronica nello stesso inclusa.

Alla ricezione in formato elettronico dell’“Attestazione di avvenuta trasmissione della fattura con impossibilità di recapito”, l’Amministrazione committente può prendere visione della fattura in esso contenuta, e viene a conoscenza del fatto che la medesima fattura è stata correttamente inviata al sistema di interscambio.

La fattura elettronica contenuta nell’attestato può pertanto ritenersi ricevuta dall’Amministrazione committente.

Nel caso in esame, non trova quindi applicazione il divieto di procedere al pagamento disposto dall’articolo 1, comma 209, della L. n. 244/2007, in quanto la fattura è stata emessa, inviata e ricevuta in forma elettronica. Pertanto, ove siano verificate tutte le altre condizioni previste, l’Amministrazione deve sicuramente procedere al pagamento della fattura in questione.

6.3 Impossibilità di inoltro al destinatario per cause tecniche

La fattispecie in esame riguarda tutti i casi in cui la fattura elettronica sia correttamente pervenuta al sistema di interscambio ma, per motivi tecnici, risulti impossibile l’inoltro all’Amministrazione committente.

Le specifiche tecniche operative delle Regole tecniche di cui all’allegato B al D.M. n. 55/2013 prevedono che, alla ricezione di una fattura elettronica, questa sia sottoposta a una serie di controlli, superati i quali il sistema di interscambio provvede a inoltrarla all’Amministrazione committente.

In funzione dell’esito di tale inoltro, il sistema di interscambio rilascia al soggetto che ha inviato la fattura una ricevuta di consegna, nel caso in cui l’inoltro abbia avuto esito positivo, ovvero una notifica di mancata consegna, nel caso in cui l’inoltro abbia avuto esito negativo.

In quest’ultimo caso, la struttura di supporto del sistema di interscambio, contatta il referente del servizio di fatturazione elettronica dell’Amministrazione ricevente affinché provveda tempestivamente alla risoluzione del problema ostativo alla trasmissione e, a problema risolto, procede con l’invio della fattura.

Se, trascorsi 10 giorni dalla data di trasmissione della notifica di mancata consegna, il sistema di interscambio non è riuscito a recapitare la fattura elettronica al destinatario, invia al soggetto trasmittente una “Attestazione di avvenuta trasmissione della fattura con impossibilità di recapito”.

In tale ultima evenienza, risultano applicabili le considerazioni precedentemente esposte relativamente alla data di emissione della fattura, nonché quelle riguardanti l’“Attestazione di avvenuta trasmissione della fattura con impossibilità di recapito” e alla procedura che consente il recapito della fattura elettronica (invio della stessa all’Ufficio di fatturazione elettronica Centrale) e la non applicabilità del divieto di procedere al pagamento disposto dall’articolo 1, comma 209, L. n. 244/07.